Grundgesetz im Profil

BAUSTEIN E
Grundgesetzänderung "Asyl"

Inhalt

• Wurden die Ideale der Väter und Mütter des Grundgesetzes leichtfertig der Stimmung des Volkes geopfert?
• Konnten diese die stark anwachsende Zahl der Asylsuchenden nicht voraussehen, so dass die Anpassung des Grundgesetzes an die heutigen Verhältnisse unausweichlich wurde?
• Wie flexibel muss oder darf eine Verfassung sein?

Das alte Asylrecht

"Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" formulierte der Parlamentarische Rat kurz und prägnant im Absatz 2 des Artikels 16. Er zog die Lehren aus der Zeit des Nationalsozialismus, in der viele Deutsche auf Asyl angewiesen waren. In den Beratungen setzte sich die Argumentation des Abgeordneten Wagner durch, der sich verwahrte gegen "ein Asylrecht mit Voraussetzungen, mit Bedingungen, (.... das) wäre in meinen Augen der Beginn des Endes des Prinzips des Asylrechts überhaupt." (Parlamentarischer Rat: Verhandlungen des Hauptausschusses, S. 582). Der Artikel 16 des Grundgesetzes geht weit über völkerrechtliche Bindungen hinaus: Jeder politisch Verfolgte hat einen vorbehaltlosen, einklagbaren Rechtsanspruch auf Asylgewährung. Daran geknüpft war die Notwendigkeit, jeden Antrag auf Asyl daraufhin zu überprüfen, ob politische Verfolgung vorliege.

So weit geht nicht einmal die Genfer Flüchtlingskonvention vom 28.7.1951, die erstmalig den Rechtsstatus von Flüchtlingen international festlegte. Sie räumt Flüchtlingen zwar einen effektiven Schutz gegen Zurückweisung ein, doch greift sie erst, wenn die Flüchtlinge bereits im Land aufgenommen wurden.

Andererseits geht sie über das deutsche Asylrecht hinaus: Aufgrund der Genfer Flüchtlingskonvention dürfen Flüchtlinge auch dann nicht in ein Land ab geschoben werden, in dem ihnen Gefahr für Leib und Leben sowie für Gesundheit droht, wenn sie kein Asyl nach Artikel 16 erhalten haben. Diese De Facto-Flüchtlinge erhalten das "kleine Asyl" und be grenzte Aufenthaltsbefugnisse. So ist z.B, Folter als allgemeine Verfolgungsmethode kein Grund für Asyl nach Artikel 16, jedoch ein Abschiebehindernis nach der Genfer Konvention und dem darauf abgestimmten Ausländergesetz. Wieviel Flüchtlinge durch letzteren Rechtsstatus geschützt werden, zeigen folgende Zahlen: Im Jahr 1990 wurden nur 7094 von insgesamt 73 429 Asylanträgen anerkannt. Aus rechtlichen, humanitären oder tatsächlichen Grün den durften dennoch 38 889 abgelehnte Asylbewerber in Deutschland bleiben.

Entwicklung seit den achtziger Jahren

Seit 1983 stiegen die Asylantragszahlen (mit der ein zigen Ausnahme 1987) kontinuierlich an. Waren es 1983 noch 19 737 Anträge, so wurde 1992 der Rekord von 438 191 Anträgen erreicht. Die Öffnung der osteuropäischen Grenzen führte dazu, dass nun überwiegend Flüchtlinge aus dem Osten nach Deutschland kamen. Finanziell wirkte sich diese Entwicklung vor allem auf die Kassen der Kommunen aus: Etliche Bürgermeister protestierten öffentlich gegen diese Belastung. Medien und Politiker trugen durch einen manchmal unsensiblen Sprachgebrauch nicht immer zur Versachlichung der Diskussion bei. Zusätzliche Nahrung erhielt das Thema durch eine Serie von Brandanschlägen auf Asylbewerberheime. Hoyerswerda (September 1991), Hünxe (Oktober 1991), Lampertzheim (Januar 1992), Lichtenhagen und Mölln (November 1992) sind einige Stationen des Schreckens.

Die Verbrechen mit rechtsextremistischem Hintergrund wurden allgemein verurteilt, doch wurden daraus unterschiedliche Schlussfolgerungen gezogen. Interpretierten die einen eine Grundrechtsänderung als nachträgliche Legitimierung dieser Vergehen und verurteilten erst recht eine Einschränkung des Artikels 16, so begründeten die anderen damit den erhöhten Handlungsdruck.

Die Forderung nach einer Grundrechtsänderung kam aus den Kreisen der CSU und wurde mit zu nehmendem öffentlichen Druck auch für den liberalen Koalitionspartner akzeptabel. Die Wende inner halb der SPD wurde im August 1992 mit den "Petersberger Beschlüssen" eingeleitet, die im Herbst vom SPD-Bundesparteitag bestätigt wurden. Innerhalb der SPD war dieser Richtungswechsel sehr umstritten und wurde nicht von allen voll zogen; die ablehnende Gruppe begründete ihre Position auch öffentlich in der entscheidenden Bundestagsdebatte. Dennoch war nun der Weg für den Asylkompromiss frei, der am 6. Dezember 1992 gefunden und mit geringfügigen Änderungen am 26. Mai 1993 im Bundestag angenommen wurde.

Das neue Asylrecht

Vor dem Blick auf die Inhalte lohnt es, sich die Länge des neuen Artikels 16a vor Augen zu führen. Der schlichte Satz des Parlamentarischen Rats ist durch eine Fülle an Einzelregulierungen ergänzt worden, welche die ursprüngliche Fassung auf das Vier zigfache ausdehnen. Dem steht z.B. der Charakter der amerikanischen Verfassung entgegen, die fast auf die zwei Tafeln der zehn Gebote passt und nur vorsichtig durch Amendments ergänzt wird. Sie gibt grobe Richtlinien vor, die durch die Rechtsprechung ausgelegt werden. Je jünger die Verfassungen sind, desto ausführlicher werden sie; diesen Trend zeigen die neuen Verfassungen in den osteuropäischen Staaten und eben auch die Änderungen im Grundgesetz.

Einige Juristen sind der Meinung, die Einzelheiten des Artikels 16a hätten in ein einfaches Gesetz gehört und ihre Aufwertung zum Verfassungsrang schade der Autorität des Grundgesetzes. Das schmälert jedoch nicht die Bedeutung des neuen Asylrechts. Neu ist die Ausklammerung von (Bürger-) Kriegsflüchtlingen aus dem Asylrecht, die im Ausländergesetz einen eigenen Rechtsstatus er halten haben. Nach den Paragraphen 32 und 54 des Ausländergesetzes kann der Bundesinnenminister gemeinsam mit den Ländern Kriegsflüchtlingen begrenzten Aufenthalt gewähren, wie im Fall der Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien geschehen. Neu sind aber vor allem die "sicheren Herkunftsstaaten" und die sogenannte "Drittstaaten-Regelung".

Sichere Herkunftsstaaten

Von Bundestag und Bundesrat werden per Gesetz Staaten bestimmt, bei denen "gewährleistet er scheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet" (Art. 16a, Abs. 3). Flüchtlinge aus diesen Ländern können sofort an der Grenze abgewiesen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in den ersten Eilentscheidungen deutlich gemacht, dass ein aus diesen Gründen nicht zugelassener Flüchtling die Möglichkeit haben muss, diese Vermutung widerlegen zu können. Die Beweislast wird damit umgekehrt. Zweifel an der hundertprozentig gewährleisteten Verfolgungssicherheit dieser Staaten hat auch die Organisation Amnesty international, die Menschenrechtsverletzungen im Senegal und in Rumänien nachgewiesen hat. Senegal war zwischenzeitlich von der Länder liste verschwunden, Gambia wurde ganz von der Liste genommen.

Derzeit werden folgende Staaten nach § 29a des Asylverfahrensgesetzes als verfolgungssicher eingestuft: Bulgarien, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slowakische Republik, Tschechische Republik, Ungarn. Aus diesen Staaten kamen früher über durchschnittlich viele Flüchtlinge, von denen allerdings kaum einer als politisch verfolgt anerkannt wurde.

Sichere Drittstaaten

"Wer aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften oder aus einem anderen Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist" (Art. 16a, Abs. 2), hat keinen Anspruch auf ein Asylverfahren. Man geht davon aus, dass der Flüchtling bereits in dem Transitland hätte bleiben und dort Schutz finden können. Sichere Drittstaaten sind die Mitgliedsstaaten der EU sowie Norwegen, Polen, Tschechische Republik und die Schweiz. Damit ist Deutschland restlos von sicheren Drittstaaten umgeben. Wer über den Landweg nach Deutschland reist, hat per se keine Möglichkeit, Asyl zu erhalten, wenn man die Reiseroute nachweisen kann. Der Betreffende kann sein Verfahren höchstens vom Ausland aus betreiben.

Deutschland hat mit den Nachbarstaaten Überein kommen über die Rückführung getroffen. Andere europäische Staaten wie die Schweiz, Belgien, Frankreich, Großbritannien und die Niederlande orientieren sich am "deutschen Modell" und verweisen Flüchtlinge ebenfalls an zuvor durchreiste Länder. Die Gefahr einer Kettenabschiebung, bei der Flüchtlinge bis ins Ursprungsland zurückgeschoben wer den, steigt mit zunehmender Verbreitung dieser Praxis. Andererseits werden die durch die Aufnahme von Flüchtlingen entstehenden Lasten innerhalb Europas gerechter verteilt.

Zukunft Europa?

Legt man die Senkung der Asylbewerberzahlen als Maßstab für den Erfolg des neuen Asylrechts an, kann dieser voll bestätigt werden. Im ersten Halbjahr 1998 wurde der niedrigste Zugang von Asylbewerbern seit 1993 registriert: In den ersten sieben Monaten 1998 beantragten 51 000 Menschen Asyl; im Rekordjahr 1992 waren es noch 438 191 gewesen.

Noch immer nimmt Deutschland rund die Hälfte aller im Bereich der Mitgliedstaaten der Europäischen Union um Asyl nachsuchenden Flüchtlinge auf. Es bestehen bereits einige Abkommen zur europäischen Zusammenarbeit: das "Zweite Schengener Abkommen" vom 19. Juni 1990 und das am 14. Juni 1990 in Dublin unterzeichnete EG-Asylabkommen. Sie bestimmen die Zuständigkeit für den Asylantrag, den das Land, in den der Flüchtling zuerst eingereist ist, zu bearbeiten hat. Darüber hinaus vereinheitlichen sie Einreise- und Visumsbedingungen, organisieren einen Datenaustausch über Asylbewerber, und vieles mehr. Die Öffnung der Binnengrenzen wird durch eine stärkere Sicherung der europäischen Außengrenzen geschützt. Auch der Vertrag von Amsterdam stellt Weichen für ein einheitlicheres Asylrecht.

Ob eine "Festung Europa" oder eine europäische Harmonisierung im Sinne der Flüchtlinge am Ende des Weges steht, wird die Zeit zeigen. Das langfristige Ziel muss eine europäische Asylpolitik mit ge rechter Lastenverteilung sein, die politischen Flüchtlingen eine Chance gibt, und vor allem präventiv Fluchtursachen beseitigt. Eine einheitliche europäische Regelung wird Auswirkungen auf unsere Verfassung haben.

Fazit

Das Beispiel Asyl zeigt, dass der Änderung eines Grundrechtsartikels ein langwieriger politischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozess vor ausgeht. Das Grundgesetz hat hohe Hürden für eine Änderung geschaffen; bei einer Zweidrittelmehrheit im Bundestag muss in der Regel ein Teil der Opposition für die Änderung gewonnen werden. Ein womöglich politisch anders besetzter Bundesrat kann das Vorhaben ebenfalls blockieren. Der Konsens zwischen den verschiedenen Fraktionen muss daher groß sein.

Die Auseinandersetzungen innerhalb der SPD zum Asylrecht zeigen, dass Grundrechte nicht nur formal gut geschützt sind, sondern oft auch verinnerlichte Wertesysteme darstellen, die nicht leichtfertig auf gegeben werden. Die Argumente für eine Grundrechtsänderung haben eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat überzeugt. Die Verantwortungsethiker haben sich durchgesetzt. Die Verfassung ist kein Fähnchen im Wind, sondern ein solides Fundament, auf dem eine Gesellschaft bauen und Weichen stellen kann, zumal in Richtung Europa. Das Beispiel Asyl zeigt, dass eine Änderung des Grundgesetzes auch in zentralen Fragen prinzipiell möglich ist. Die Verfassung ist stabil und dynamisch zugleich.

Vorschläge für den Unterrichtsverlauf

Die Asylrechtsänderung hat damals die Bevölkerung bewegt. Doch sie ist für die meisten Schülerinnen und Schüler nicht bewusst erlebte Geschichte, sondern muss erst noch mit Leben gefüllt werden. Um den Konflikt überhaupt als solchen wahrzunehmen, müssen die Jugendlichen sowohl die Rolle der Befürworter des neuen Artikels 16a als auch die Rolle der Gegner und speziell der Flüchtlinge einnehmen können. Die Senkung der Asylbewerberzahlen aufgrund der finanziellen Belastung scheint ein leicht zu vermittelndes Ziel. Schwieriger ist die Identifizierung mit den Flüchtlingen, zumal die Mehrheit von ihnen nicht politisch verfolgt ist.

Problemaufriss

Es gibt keine wissenschaftlich begründbare Zauberformel darüber, wie wieviel Flüchtlinge ein Land verträgt. Die persönlichen Wertmaßstäbe spielen immer eine Rolle bei der eigenen Meinungsbildung. Was kann oder sollte eine Gesellschaft für politische Flüchtlinge tun? Wie aufnahmefähig und -bereit ist Deutschland? Fährt der Luxusdampfer ohne Not an den Ertrinkenden vorbei, oder droht das Boot angesichts der Flüchtlingsmassen zu kentern (E 1, E 2)? Die in ihrer Aussage kontroversen Karikaturen sind geeignet, die persönlichen Meinungen der Schüle rinnen und Schüler in Erfahrung zu bringen. Nach ersten offenen Stellungnahmen kann die Klasse Pro- und Kontra-Argumente für jede der beiden Karikaturen sammeln, um ein ausgewogenes Bild zu erzeugen.

Ein erstes Lernziel ist das Erkennen von Fluchtgründen. Das Weltpuzzle der Landeszentrale eignet sich gut als Einstieg: Gemeinsam legen die Schülerinnen und Schüler die Staaten zu einer Welt zusammen. Im anschließenden Gespräch sammeln die Jugendlichen ihre Kenntnisse über einzelne Länder: Welche Staaten führen einen Krieg gegeneinander oder bedrohen sich? Wo gibt es eine Hungersnot? Wo tobt ein Bürgerkrieg? Wo passierten Naturkatastrophen? In welchen Ländern gibt es Diktaturen? Die jeweiligen Teile werden markiert oder aus dem Puzzle herausgenommen.

Mit der Übersicht über die Brennpunkte 1998 (E 3) werden die bisherigen Informationen vervollständigt. An der Tafel werden die Fluchtursachen Armut, Umweltzerstörung, politische Verfolgung, Krieg und Hunger festgehalten. Asyl gehört zu einem der ältesten Rechte, denn Fluchtgründe gibt es, seit es Menschen gibt. Ausgehend vom Weltpuzzle lässt sich eine zweite Fragestellung erörtern:

•  Welche persönlichen Bezüge gibt es zu Flüchtlingen?
• Haben deine Eltern, Großeltern, Urgroßeltern schon immer in der Gegend gelebt, in der du jetzt wohnst?
• Kamen sie vom Land in die Stadt?
• Lebten sie früher in den ehemals deutschen Gebieten im Osten, die heute z.B. zu Polen gehören? Oder in der ehemaligen DDR?
• Kamen sie freiwillig oder gezwungenermaßen?
• Weißt du, warum sie ihre Heimat verlassen haben?

Die Diskussion macht deutlich, dass es viele Fluchtgründe gibt. Warum die Bundesrepublik ausgerechnet staatliche politische Verfolgung für  schätzenswert erachtet, zeigt ein Blick in unsere Vergangenheit. Deutschland ist nicht nur Lebensrettung für Flüchtlinge, sondern war selbst ein Grund zur Flucht. Der Textauszug E 4 zeigt die systematische Vertreibung der Juden zur Zeit des Nationalsozialismus. Auch hier kann nach den Gründen der Flucht und der Bedeutung der Aufnahmebereitschaft anderer Länder gefragt werden. Was erzählen Großeltern über die Situation der Juden im Nationalsozialismus?

Debatten in Parlament und Öffentlichkeit

Die Auszüge aus den Protokollen des Parlamentarischen Rats (E 5) verdeutlichen die Gründe für den ursprünglichen Artikel 16 GG. Haben die damaligen Argumente an Aktualität verloren? Neu waren die hohen Zahlen der Asylbewerber sowie die ungeahnten Ausmaße ausländerfeindlicher Ausschreitungen, die im Flugblatt E 6 angedeutet werden. Positionen aus der Zeit der Asylrechtsänderung müssen hinzu gezogen werden. Der Kommentar des Oberbürgermeisters von Freiburg (E 7) sowie die Kostenzusammenstellung in E 8 thematisieren schwer voraussehbare Entwicklungen. Die hohe Zahl der Asylbewerber ist auch auf vielfachen Missbrauch des Grundrechts zurückzuführen. Die Anerkennungsquoten legen davon Zeugnis ab (E 9).

Die Gegenüberstellung der Stimmen aus dem Bundestag bei der zweiten und dritten Beratung des neuen Art. 16 a und der Diskussion im Parlamentarischen Rat führt zu einer fruchtbaren Debatte (E 5). Die Klasse kann in zwei Gruppen geteilt werden, welche die verschiedenen Positionen vertreten. Die Jugendlichen können sich mit den Tabellen und Fakten der Materialien E 5 bis E 19 auf die Diskussion vorbereiten und die Argumente inhaltlich anreichern.

Das alte und das neue Asylrecht

Der alte (E 10) und neue Artikel 16 (E 11) sollten direkt miteinander verglichen werden, damit das Ausmaß der Änderungen augenfällig wird. Verständnisfragen können Absatz für Absatz am neuen Asyl recht bearbeitet werden, so dass indirekt mit dem neuen Artikel 16a, Abs. 1 auch das alte Asylrecht besprochen wird.

Auswirkungen

Grundsätzliche Fragen stellen sich bei Artikel 16a, Abs. 1: Was bedeutet überhaupt politische Verfolgung? Welche Rechte wurden einem Menschen verweigert, den man als politisch verfolgt einstuft? Je der Schüler, jede Schülerin soll sich einen Fall ausdenken, in dem er oder sie politisches Asyl gewähren würde. Die in E 12 genannten Beispiele werden daraufhin geprüft, welche Grundrechte missachtet wurden und ob politische Verfolgung vorliegen könnte. In Fall a) ist ein Schicksal beschrieben, das z.B. Abbas Maroufi real erlebt hat, der politisches Asyl in Deutschland erhielt; Theresa (b) hat jedoch keinen Anspruch, da sie aus wirtschaftlichen Motiven floh. Die selbst erarbeiteten Definitionen können mit der Definition des Bundesverfassungsgerichts (E 13) verglichen werden.

Artikel 16a, Abs. 2 spricht die sicheren Drittstaaten an, die in E 14 namentlich aufgeführt werden. Die Europakarte (E 15) zeigt anschaulich, dass Deutsch land von sicheren Drittstaaten umgeben ist. Im Kontrast dazu steht die Tabelle E 16, welche die ungleiche Verteilung der Asylbewerber auf die europäischen Nachbarstaaten zeigt.
Artikel 16a, Abs. 3 beinhaltet das Konzept der sicheren Herkunftsstaaten (namentlich aufgeführt in E 14). Mit dem Beschluss der Jahresversammlung der deutschen Amnesty-international-Sektion zu Senegal lässt sich ein Rollenspiel inszenieren: Die Schulklasse ist dafür verantwortlich, die Liste der sicheren Herkunftsstaaten zu überprüfen und gegebenenfalls zu aktualisieren. Recherchen über Internet, Zeitungen und Bibliothek zur Menschenrechtssituation im Senegal tragen zur Meinungsbildung bei. E 17 führt Adressen auf, bei denen man sich Informationen beschaffen kann. Gleichermaßen kann auch die politische Situation der Länder untersucht werden, aus denen die meisten Flüchtlinge im ersten Halbjahr 1998 kamen (E 18). Wie berechtigt scheinen die Asylanträge auf den ersten Blick zu sein? Artikel 16a, Abs. 4 widmet sich den rechtlichen Möglichkeiten im Fall einer Abschiebungsandrohung.

Beurteilungen In E 19 wird das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum neuen Asylrecht vorgestellt. Welche Punkte waren problematisch? Welche Rolle hat das Bundesverfassungsgericht, und was bedeutet die Billigung des neuen Asylrechts?
Das Wissen um die rechtlichen Grundlagen und die politischen Kontroversen ist notwendig, um sich ein eigenes Urteil bilden zu können. Erst wenn man weiß, wie Flüchtlinge hier geschützt sind, kann man diesen Sachverhalt bewerten.

Dennoch darf das Einzelbeispiel nicht den Blick auf das Ganze verstellen. Im Gegenteil: Das Beispiel Asyl dient dazu, eine Grundgesetzänderung anschaulich und konkret zu machen. Die abschließende Diskussion sollte sich daher wieder grundlegenden Fragen öffnen:

· Warum ist es notwendig, die Veränderung des Grundgesetzes so hoch zu setzen (Zweidrittelmehrheit im Bundestag und Bundesrat)?
· Welche Gefahren birgt eine Überfrachtung des Grundgesetzes (E 20)?
· Gibt es andere Punkte, die im Grundgesetz geändert werden sollten?
Schließlich soll darüber gesprochen werden, weshalb einige Bestimmungen des Grundgesetzes überhaupt nicht verändert werden dürfen (Art. 79, Abs. 3 GG). Auch das Grundrecht auf Asyl gehört dazu. In Artikel 19, Abs. 2 heißt es: "In keinem Fall darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden." Diese Thematik wird im Baustein A behandelt. Auch innerhalb der Grundrechte hat Artikel 16a eine Besonderheit: Er ist das einzige Grund recht, das ausschließlich Ausländern zusteht.

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